1.改革开放前：整体性利益结构、一元化利益格局从1949年到1979年的三十年间，中国社会的利益结构表现出高度的整体性。或者说是一种一元化的利益格局。其基本特征是：在个人利益和国家利益、集体利益的关系上，盲目追求“一大二公”的经济所有制，片面强调个人利益（包括局部的利益）服从于整体的利益，个人利益处于一种被国家利益、集体利益吞噬的状态中；个人利益主要来自于国家和集体的分配，利益获取方式单一，标准趋同，个人之间在利益分配上保持平均化。这种一元化的利益格局造成了客观存在的利益群体的主休意识淡化、利益差别模糊以及社会利益关系单一，低效率的利益组织形式导致社会发展缺乏动力，社会成员追求自身利益最大化的冲动被压制于表面的社会稳定之中，但表面的社会稳定下面实质上潜伏着深刻的危机。
这种利益结构并不是在人民中自发地形成的，而是公有制和高度集中的计划经济的产物，是行政权力强控制的结果。再加上整个国家与外界的隔绝，人们也没有与其他利益模式比较的可能，就更加促进了这一利益结构的巩固和发展。这样，久而久之，人们便逐渐习惯了这一利益结构的轨道，并且进而会认为这种利益结构是天经地义的，坚持其轨道乃是社会进步的必然。这样，该利益结构也就渗人到人们的思想意识中来，并形成了与之相适应的道德信条，诸如大公无私，公而忘私，毫不利己、专门利人等。与之相对的，个人的利益则被看作一种不高尚的甚至是可耻的东西。人们如果追求个人利益就会被看作背离了正常的利益轨道，不仅会受到社会的谴责，而且会受到自己内心的谴责。然而要使人们完全忘掉个人利益并不是一件容易的事。因为个人利益从根本上说来乃是人们生存的要求。人们要生存，要维持生命的延续，就必须有最基本的物质资料。所以，个人利益的本质是对人类最基本需求的满足。
人类的需求不同于动物的需求，动物的需求基本上是一个常量，而人类的需求则是一个变量，它随着社会生产的发展而不断向前发展。不仅如此，它本身还具有层次性。一般来说，人类的需求有三个层次，即生存的需求、享受的需求和发展的需求，而且各层次之间还可以互相转化。因此，人们对利益的追求也必然是不断地从低级到高级、从低层次到高层次发展的。想要从根本上遏制这种趋势是不可能的，不管运用何种手段。
只要人们有对利益的追求，人们就不会满足于平均状态，就必然要追求差异，追求差异也就是竟争。因此，要想从根本上遏制利益竞争也是不可能的。正因为如此，在新中国成立以后前三十年的发展中，每当社会经济陷人困难，人们的基本利益受到严重威胁的时候，人们的利益追求就会冒头，而且会运用各种办法在一定范围内和一定程度上冲破行政权力的强控制。例如，“三年困难时期”和“文化大革命”后期在部分农村中出现的“包产到户，’即是如此。
与此相联系，由于人们的基本利益受到压抑和破坏而产生的社会矛盾也随之而发展起来。我们当时的社会经济、政治体制本身缺乏引导人们进行正常的利益追求和利益竞争的机制和规则，于是便只能用另外的办法来压抑和转移人们对于利益的正常要求，那就是阶级斗争，表现为多次的社会主义教育运动，甚至是“文化大革命”等。然而阶级斗争只能暂时地解决问题，而不可能长期地压抑人们的基本利益追求和转移人们对于利益追求的视线。另外，阶级斗争手段虽然可以暂时地利用其威胁力量或它所激起的一时狂热，激发人们的某种干劲，维持社会生产的一定发展，但它却不能产生经济和社会建设的根本动力。相反，随着时间的推移，它对社会的破坏性越来越大，直到把中国引到了经济崩溃的边缘。
计划分配和政府供给成为社会成员获取利益的唯一途径，这导致政府在公共政策过程中拥有了绝对权威。普通公民和社会组织由于对政府的完全依赖而泯灭了自我利益需求，丧失了独立人格。在公共政策过程中，普通公民和社会组织既没有维护自身利益的愿望，也无维护自身利益的能力。因此，政府在制定和执行公共政策的过程中，几乎不会受到来自社会组织和公民个体的任何挑战，公共政策表现为集体利益（通常冠之以国家利益或公共利益）排斥个体利益和局部利益，信奉集体利益（国家利益或公共利益）至上的“泛道德主义”的政策价值观。
2.改革开放后：利益分化的时代
在我国，社会的一切重大变化都是以党的政策的变化为开端的。中国共产党的十一届三中全会是关系我国命运的一次极为重要的会议。因为当时我国所面临的选择类似于20世纪80年代末、90年代初苏联和东欧国家所面临的选择。也就是说，为了摆脱经济的崩溃，是在社会主义制度的基础上进行改革呢，还是根本上抛弃社会主义制度？这的确是命运枚关的极其艰难的选择。事实证明，中国人的选择是高明的。党在十一中全会及其之后的几年中，总结了过去的教训，在坚持社会主义制度的基础上确定了改革开放的战略方针，明确了我国实现现代化的目标和步骤，提出了发展社会主义商品经济和社会主义市场经济、允许多种经济成分存在、反对平均主义“大锅饭”和贯彻按劳分配原则并允许一部分人先富起来等一系列政策，肯定了在农村中迅速发展起来的体现责、权、利相结合原则的联产承包责任制，决定建立特区和开发区及以优惠政策吸引外资、引进国外先进技术等。
所有这些方针、政策、措施在我国将会引起什么样的变化，开始时人们只能作宏观上的大体预测，而无法预见到它在具体过程中的复杂状况，特别是无法预知在产生许多正面效应的同时又会产生哪些负面效应。这些只能随着时间的推移和在实践中各种矛盾的充分展开而逐渐地显现出来。现在，三十多年已经过去了，各种变化都已逐渐显现出来了，因而我们已有可能对其进行一个大致的描述和分析了。改革开放的所有的方针、政策和措施所产生的效应，主要表现在两个方面：
（1）利益源泉的多元化。由于多种经济成分的存在，已经改变了过去只有公有制这个唯一的利益源泉的状况，形成了多种利益源泉。因而也就开始改变了人们在利益上对于公有制特别是对国家的绝对依赖性。这就预示了人们和国家的关系，从而社会和国家的关系将发生深刻变化。
（2）使得原来压抑、控制人们追求利益的力量变得松弛了。原来作为整体性利益结构存在保证的三种外部强控制和内部自我抑制，由于政策的变化而使其约束力都逐渐有所减弱。由于以上两方面的效应，人们的头脑中产生了一个新因素―利益意识，或者更确切地说产生了利益意识的觉醒（原来就有，只是潜伏着）。利益意识的觉醒是利益结构变化的内在动力和实际开端。这时，利益源泉多元化所提供的可能性才会变为现实。
利益意识的觉醒在我国是一个复杂的过程，三十年整体性利益结构在人们身上留下的深刻烙印非一朝一夕可以消除的，而且在不同的人们身上表现的情况也有很大的区别。
利益意识觉醒最快的有三类人：
一是农民。因为他们原来就处于整体性利益结构的边缘上。即是说，他们所隶属的公有制形式层次最低，因而原来的被控状态（从经济领域说）相对来说就薄弱些，这样就使他们容易产生冲击原有的利益结构去追求自己利益的要求。
二是高干子弟。这些人接近政治权力的顶端，对于政策变化非常敏感，因而利益意识也觉醒得快，而且他们也有一些有利条件去实现自己的利益追求。这一时期中最早的经商热就是由他们掀起的。一时间造成公司林立，“官倒”风行，就与他们密切相关。
三是社会上的闲散人员。这些人包括“待业”青年、城市无业游民等，其中有些人是失足青年。他们被排斥在整体性的利益结构之外，不受既定框框的束缚，因而利益意识觉醒得也很快。另外，他们在不安定的生活中也经受了锻炼，使之有勇气冲破各种障碍（特别是社会舆论的压力）去追求利益。
当这三部分人开始利益觉醒之时，其余人（主要是城市中的多数人）的头脑仍然禁锢于原有的利益结构之中。这时，利益最先觉醒的人们被看成异端。但是人们经不住“恶”的诱惑，很快便有愈来愈多的人产生了利益意识的觉醒。几年之内整个民族便实现了利益意识的觉醒。这时，人们的观念也随之而发生了重大的变化。在人们的头脑中，利益问题已经从过去的那种被贬低的地位，变成了合理的、体面的、可以理直气壮地去追求的东西了。
随着整个社会的利益意识的觉醒，多年来被压抑着的利益要求突然迸发出来，而且迅速地在社会的各个角落弥漫开来。这样便产生了一种新的社会现象，即利益饥渴现象。就是说，人们都如饥似渴地追求各自的利益，有的人甚至为此不择手段。由于人们的利益意识已迅速地转化为追求利益的行为，这样便引起了社会利益关系的一系列重大变化：
首先，利益意识的觉醒和利益追求中的饥渴现象，使得社会的利益单元迅速地从国家和集体缩小到社会的最小单位一一家庭和个人这就使得原来人们在利益关系上的整体联系迅速地崩解为无数个小碎片。这就是利益单元的个体化。在这种情况下，对每个人说来，个人、家庭的利益和社会利益相比，所占的比重愈来愈大，而且在人们考虑和处理各种利益问题时占有明显的优先地位。虽然总的说来人们还未从根本上突破整体性的利益结构，因而个人利益的小碎片还被一些有形的或无形的线与整体利益（即以国家为代表的公有制）连接着，但这种情况毕竟已不同于原来的整体性的利益结构了。人们在许多方而的利益虽然还没有摆脱对于整体的依赖性，但依赖的队质已发生r 变化。以前的依赖是建立在个体利益完全服从于整体利益的基础的绝对依赖，而这时的依赖则是以实现个人利益为前提的依赖，是要求整体为个体服务，帮助、保证个体利益的实现。
其次，与利益单元个体化相联系，便产生了人们相互之间在利益追求目标和内容方面的强烈的排他性。也就是说，过去是强调个人利益和整体利益的融合，以及个人之间在利益仁的一致性。而这时，当人们把个人和家庭的利益放在合法与优先的地位来考虑和处理而利益的源泉又有限的时候，个体与整体之问、各种利益的小单位之间，便在各种具体的利益问题上产生了相互的排斥比，或者说产生了各种利益之间的矛盾和对立，这就是利益追求目标和内容方面的排他性。
最后，利益的排他性就不可避免地要引起人们之间的利益竞争在多年平均主义一潭死水的情况下，能从社会中生长出利益竞争来，这无疑是一件非常好的事情它将从根本上使我们的社会摆脱失去动力的状态，进入欣欣向荣的良性发展的轨道。
三十多年来，我们的社会生活和经济生活的繁荣和发展以及所取得的一切成就，都是同我国人民的利益意识觉醒、利益的追求和竞争密切地联系在一起的。这是我们的社会前进的服要标志，是我国社会主义制度之所以没像苏联、东欧国家那样垮掉，相反却能沿着改革斤放的道路充满信心地向前发展的重要原因。 但是，我国的变化实在是太快了。人们在如此短的时间中就实现了从平均主义大锅饭到利益竟争的转变，既来不及好好想想，也来不及好好地学一学，就是说历史并没有为我们提供充足的时间来学习如何合理地进行利益竟争，没有为我们提供竞争所必须的各种制度和规范，没有来得及使我们的社会自身生长出利益竞争的机制来。特别是原有的整体性的利益结构所造成的各种弊病还没有很好地清除掉，更为利益竞争的正常进行和竞争机制的成长造成许多障碍。在这样的历史条件下，人们的利益竞争除了基本的正面效应之外，就不可避免地会产生许多负面的效应。在某种程度上和某种范围内表现为畸形的竞争，为社会带来了许多负面的影响。此外，还有人际关系商品化、集团性利益的形成、追求感性满足的倾向、体制外人们的短期行为等。
通过上述分析我们可以看出，与传统的计划经济体制不同，市场经济体制是以市场需求配置社会利益资源的主要方式，它能够使利益主体从利益意识觉醒到利益追求再到利益竞争，有效地调节社会利益资源的配置。非公有制经济成分迅速发展所形成的多元利益结构，改变了社会公众在利益获取上对政府的绝对依赖；控制人们追求利益的意识形态力量正在松弛；社会利益单元缩小至最小―家庭和个人，原有的整体利益结构已被炸成碎片；各利益主体之间的关系，不仅表现为向国家的索取性竞争，而且各利益主体争夺资源的斗争也日趋激烈；各利益主体之间的关系日趋复杂，相互之间的利益差异也在逐渐拉大，利益多元化的格局已经初步形成。
从政府的角度看，上述社会利益结构和利益关系的变化向原有的政府公共政策价值观和决策方式提出了挑战，导致公共决策变得日益困难。以往那种极端强调整体利益而抹煞个人利益，并以整体利益（国家利益）为借口无休止地要求个人奉献服从的“泛道德主义”政策价值观，以及由政治领袖根据自己的经验和价值判断来确定整体利益的决策方式，显然已不适应市场经济条件下多元化利益格局中的公共决策。在利益分化的政治时代，公共政策的价值目标既要体现大多数民众的意志，保障他们的公共利益，同时又必须尊重个人、少数人、小集体的合法利益，谋求公共政策的公益目标与最大多数集体成员的私益目标相一致。
从社会的角度看，普通公众作为多元利益主体之一，有着日益清晰的利益诉求。市场经济给公众普遍带来利益的同时，也造成了公众之间的利益差距；它在满足公众的利益愿望的同时，又激发了其更大的利益期望和利益追求。因此，普通公民和社会组织独立的利益意识和自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求越来越强烈。他们已经意识到，作为国家和社二会的主人，就应当强化自己在公共政策过程中的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共决策方案；他们也不再满足于仪仅通过自己的代表间接行使决策权，而要求更多地实际参与公共政策的制定与公共事务的管理。他们要求政务公开，以便对政府的公共政策过程实行有效的监督，直接行使作为国家主人翁的民主权利。公民在参与公共政策的过程中，强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。他们甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。
总之，在市场经济条件下，公共政策的制定过程就是各利益主体把自己的利益要求投人到政策制定系统中，由政府依据自身的利益需求，对复杂利益关系进行协调与平衡的过程。公共政策过程在本质上是多元利益主体之间的利益博弈过程，这种利益博弈既表现在公民与政府之间，表现在利益诉求不尽相同的公民团体之间。
