卢梭认为，政府一旦形成，政府就代表了人民的“公意”，公民就应该把一切权力交级政府。他认为“主权……不外是公意的运用”。公意理论是揭开卢梭人民主权理论面纱的“无形之手”。
“公意不能理解为公民多数人的意志，而应理解为公共利益的体现。众意可以通过不同公民集团所代表的不同利益之间的一致来体现；相反，公意作为人民意志的体现则只能是一致的，因此它也就总是正确的。”在深入探讨公意的基础上，卢梭归纳了主权的基本属性：（1）主权是不可转让的；（2）主权是不可分割的；（3）主权是不受限制的；（4）主权不可被代表。卢梭的“公意”论已经被实践证明是专制的思维根源。
